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国外新能源汽车财税政策研究及启示

国外新能源汽车财税政策研究及启示


  摘要:在能源危机、环境污染和经济转型的多重压力下,发展壮大新能源汽车产业开始逐渐成为世界各国的共同选择。作为新兴产业,新能源汽车市场的形成需要经历一个培育和发展的过程,政策的激励和引导在其中将发挥重要作用。近年来,世界主要发达国家均出台了相应的产业优惠激励政策以推动新能源汽车产业的发展。文章将在梳理研究国外新能源汽车产业公共政策的基础上进行思路总结,以期为相关政府部门的政策规划和制定提供一定的经验借鉴



一、 引言

  在全球能源危机和环境污染的双重压力下,如何转变传统的能源利用方式开始成为世界各国亟待解决的问题。在这种背景下,发展壮大新能源汽车产业开始逐渐成为世界各国的共识。特别是自2008年全球金融危机以来,世界主要发达国家还将该产业视为新的经济增长点。为此,各国纷纷制定了一系列政策以推动新能源汽车产业的发展。从当前的形势来看,这一新兴产业发展的技术路线已基本确立,即从混合动力逐步过渡到纯电力驱动。不过,受制于电池技术、配套基础设施和消费成本等多种因素,新能源汽车产业的实际发展步伐仍相对缓慢。而且,由于存在外部性等问题,上述制约因素单纯依靠市场力量很难克服。因此,推动新能源汽车产业的发展,公共政策的支持、激励和引导尤为重要。近年来,我国已经有针对性地制定了一些优惠政策和扶持措施,为相关产业的发展营造了良好的政策氛围。目前,我国已经在产业规划布局、技术标准和创新、配套基础设施建设等方面取得了较大进展。整车销量也从2012年的不足1万辆,发展到2014年的7.4万辆,但和之前规划的“2015年累计实现50万辆的插电式混合动力和纯电动车的目标”仍然存在很大差距。从新能源汽车产业的发展来看,其推广应用有明显的政策依赖性。为此,本文将在梳理研究国外新能源汽车产业公共政策的基础上进行思路总结,以期为相关政府部门的政策规划和制定提供一定的经验借鉴。

二、 各国支持新能源汽车产业发展的财税政策

  作为战略性新兴产业,新能源汽车产业的培育和发展离不开政府的引导和支持。目前,世界主要发达国家均制定了相应的公共政策以促进相关产业的发展,如欧盟各国普遍都针对新能源汽车的购置出台了一系列税收优惠政策(具体见表1)。美国和德国作为全球汽车产业的领先者,其在新能源汽车产业方面的公共政策尤其值得我们关注和学习。

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  1. 美国支持新能源汽车发展的财税政策。美国政府高度重视新能源汽车产业的发展,在复苏与再投资法案(American Recovery and Reinvestment Act)中,政府专门拿出24亿美元资金用于支持新能源汽车项目。该笔资金旨在加速提升美国在电池和电力驱动组件领域的制造能力,推动电动车的发展。所有资金被分为3大部分:(1)15亿美元支持企业生产电池及相关组件、加强电池的循环利用能力。(2)5亿美元用于支持开发机动车的电力驱动组件,如电力发动机、电动器件(Power Electronics)等。(3)4亿美元用于部署插电式混合动力和纯电动机动车进行性能测试、建设充电基础设施,其中的一部分也用于教育和劳动力培训以积累电动交通体系所需的人力资本。而具体的支持项目则是由能源署通过竞争性过程选定。

  此外,针对新能源汽车产业发展所面临的各类问题,美国政府还实施了一系列优惠和支持政策:

  一是对新能源汽车产业链上相关配套设施的发展提供一定的税收优惠。根据美国政府提出的《能源独立和安全法案》,无论是新能源汽车制造企业还是与汽车制造相关的零部件生产企业,均可以享受到政府给予的税收减免政策支持。而且,为了鼓励相关企业生产能够替代传统化石燃料的新能源燃料,美国政府将这种企业也纳入税收减免政策的适用范围,具体的税收优惠额度则是依据企业的生产规模进行测定。充电设施作为新能源汽车不可或缺的配套基础设施,是新能源汽车产业得以推广和发展的核心支撑。为了鼓励私人部门加大对这一基础设施的建设,美国政府专门制定了相应的的税收减免优惠政策。根据相关政策规定,美国政府将按照充电设施安装费用的一定比例给予相应的税收减免,同时,政府对私人部门所能享受的减免额度设置了上限且这一额度是逐年递减的。例如,根据规定,2010年当年的税收减免金额为充电设施安装费用的50%,其中家庭用户可以享受到的税收优惠上限是2 000美元,而企业用户则是50 000美元。2011年当年的税收减免金额为充电设施安装费用的30%,其中家庭用户可以享受到的税收优惠上限是1 000美元,而企业用户则为30 000美元。

  二是对购置新能源汽车的消费者提供相应的财政补贴和税收优惠。2009年7月1日,美国政府推出了一项总额为10亿美元的财政补贴计划,该政策的持续时间为一年。这项优惠政策的主要是向符合节能条件的汽车消费者提供财政补贴支持,以鼓励消费者购置能耗效率更高的机动车。例如,如果消费者新购置的汽车每加仑行驶里程数比原有汽车提高4公里,就可以获得3 500美元的财政补贴。不过,根据该项政策的规定,随着能耗效率的提高,消费者所能获得的补贴额度增幅是递减的。此外,美国政府还对购置新能源汽车的消费者提供相应的税收优惠。根据相关政策,自2010年1月1日起,购置插电式混合动力汽车和纯电动汽车的消费者将可以享受到2 500美元-7 500美元的税收减免优惠,优惠金额则是参考汽车的动力电池组能量来测定。例如,如果所购买汽车的电池组能量为4kWh,消费者能够享受2 500美元的税收优惠,如果所购买汽车的电池组能量为16kWh,消费者则能够享受7 500美元的税收优惠。而且,政府还为上述优惠政策设计了退出机制--当某一厂商销售的插电式混合动力汽车和纯电动汽车的累计销量达到20万辆后,从下一个季度开始,政府提供的税收减免额度将减少50%,从第四个季度开始会进一步再减少25%,从第六个季度开始该产品将不再享受税收减免优惠。

  三是通过政府采购的形式扩大新能源汽车的市场需求。为了鼓励各州和地方政府部门加强对新能源汽车政府购买的支持力度,美国政府运用专项财政资金资助实施了一个涵盖30个地区的新能源汽车示范性项目。根据该项目的相关政策,受资助对象最多可以获得1 500万美元的财政资金支持,该笔资金的资助范围不仅包括各类新能源机动车辆的购置,还包括新能源汽车运行相关基础设施和设备的建设、运维支出等。同时,联邦政府本级也获得了相应的政府采购支持。按照美国能源法案通过的政府资助计划,联邦政府本级分别在2008年-2010财年享受到了1 500万美元、2 500万美元、6 500万美元的财政拨款支持来进行新能源汽车及相关设备的购置和租赁。另据本届政府的要求,自2015年起,联邦政府在实施公务用车的政府采购时将只考虑各种类型的新能源汽车。

  2. 德国支持新能源汽车发展的财税政策。和美国一样,德国政府也将经济刺激计划中的相当一部分资金用于支持新能源汽车产业发展。在2009年施行的经济救助计划中,德国政府投入大笔资金设立了专项规划项目,用于支持新能源整车研发及包括充电网络在内的一系列产业配套基础设施的开发建设。

  为了保持在汽车领域的领先地位,德国政府在新能源汽车产业的发展过程中高度重视对关键技术领域的研发支持。首先,德国政府制定了新能源汽车的技术路线规划并将锂离子电池技术确立为相应的关键技术突破点。其次,为保障上述重点项目的顺利实施,德国政府牵头建立了包括汽车工业界和各类研发机构等在内的锂离子电池联盟开展跨部门协作攻关,并在此过程中提供了高达6 000万欧元的财政预算资助。另外,根据2011年实施的政府行动计划,德国将在2013年底之前累计投入20亿欧元的财政资金用于资助电动汽车的研发工作。同时,在新能源汽车产业的推进中,德国政府也高度重视充电基础设施的建设。按照德国在上述配套设施方面的规划,联邦政府将给予总额达3 600万欧元的财政资金支持用于扩大充电网络的规模,目标是截止到2020年在境内拥有90万个充电站点。

  为了推动电动汽车市场的形成,德国政府曾制定了一项政府采购计划,目标是截止到2013年,政府新购买或租赁的机动车中,10%的机动车污染排放标准要达到每公里二氧化碳排放量低于50克。为了保障该项政府采购计划的持续推进,政府还将电动汽车领域的一些专家纳入进来,并会同各自治区和州议员共同制定了相应的政府采购指导手册。而在推动社会需求方面,2012年10月25日,德国联邦议院通过的交易税修正案提出,对于首次登记不晚于2015年12月31日的非混合动力电动轿车和其他机动车辆,将机动车税的免税时间从5年延长到10年;对于在2016年1月1日到2020年12月31日之间登记注册的车辆,则可享受5年的免税优惠。另据2013年联邦参议院通过的年度税收议案,为了鼓励机构购买新能源汽车,德国还将对电动和混合动力型公务车实施一定的税收优惠政策。该政策将依据电池的动力来计算公务购车的税收优惠额度,优惠金额大致相当于电池的价格。

三、 国际经验的政策启示

  总结德国和美国的财税政策,尽管两国在具体的激励措施上存在差异,但有一些优秀做法是值得我国借鉴学习的:

  一是重视财税激励政策的系统性。无论美国还是德国,其财税激励政策大都具有较为明确的规划,且在企业自主研发、基础设施建设、市场培育、人才培养、政策法规等各个环节均作出了全面、细致的安排,保证了较强的可操作性和指导价值。例如,德国政府对于新能源汽车产业的研发创新支持提出了明确的技术路线规划,这有利于技术创新沿着既定的方向持续推进,从而也有助于确保财政资金支持的效用最大化。相比之下,目前我国的产业政策还缺乏系统性,且存在各地方政府相关优惠政策不够协调、新能源汽车市场割裂等问题。因此,未来我国在制定相关产业促进政策时应遵循统筹兼顾的原则,推动各产业主管部门及地方政府之间的协调合作,构建更加系统性和中立性的产业优惠政策体系。

  二是相关优惠政策特别是税收政策的出台都经过立法或议院审议,例如,美国的税收优惠政策一般都会以法案的形式公布实施,德国的税收优惠政策也是经议院审议批准通过之后才开始执行。通过这种方式实施税收优惠,保证了相关政策的合法性,而且能避免政府利用优惠政策对微观市场运行进行随意干预,这有助于稳定各方的市场预期,避免了政策的随意性及由此引发的市场行为扭曲,因此也更有利于发挥市场机制在推动新兴产业发展中的决定性作用。

  三是重视对相关产业基础设施建设,特别是人力资源培育的政策支持。例如,美国复苏与再投资法案中的新能源汽车发展支撑计划中,专门有一部分资金用于教育和劳动力培训以积累电动交通体系所需的人力资本。德国在“国家电动交通工具发展计划”中,也提出要加大对相关产业人才职业培养的支持力度,并特别指出要为本产业领域内的技术人员提供技能再培训。作为新兴产业,配套基础设施和产业人才的相对匮乏均是新能源汽车产业得以发展的重要制约,而且这些因素特别是人力资源积累往往也容易被政策所忽视。目前,我国针对新能源汽车产业发展的公共政策中也缺乏专门针对产业人才培养的措施。为此,未来的财税激励政策在这方面应有所加强。另外,政府对于相关基础设施的建设应制定相应的规划和技术标准,同时可以考虑在条件合适的地区通过PPP模式(Public-Private-Partnership,即公私合作模式)引入社会资本参与相关产业配套基础设施的建设,从而更好发挥财政资金的杠杆效应。

  四是重视对于技术研发的政策支持。无论是德国还是美国都对新能源汽车所涉及的关键技术研发工作给予了高度重视,并专门拨付了大规模财政资金用于鼓励研究机构或企业进行研究开发工作。德国政府采用公共政策和财政资金引导支持工业界和研究机构合作攻关的做法尤其值得我国借鉴学习。未来,我国也可以考虑设立专项产业研发基金,并鼓励企业和科研院所加大产学研的合作力度,寻求产业关键领域的技术突破。

  五是重视财税政策在电动汽车市场培育初期的推动和支撑作用。与传统机动车相比,新能源汽车的私人消费成本相对较高且面临着配套基础设施匮乏的困境。在产业发展初期,单纯依靠消费者的自发购买行为很难形成足够的市场规模,这时就需要充分发挥财税政策在市场培育阶段的支撑作用。从国外的经验来看,针对私人部门的优惠政策主要应用于销售环节,使产业政策的最终受益者为机动车消费者。而在政府采购环节,往往也会引入社会资源(如外部专家)和地方政府力量,并制定详尽的方案,确保政府采购政策的可实施性和财政资金的效率。

四、 结束语

  推动新能源汽车产业发展是世界各国应对能源危机、环境污染和经济转型的共同选择。对我国而言,发展新能源汽车产业既是机遇也是挑战,一方面,该产业拥有巨大的发展空间和潜力,也有助于实现我国汽车工业的弯道超车;另一方面,关键技术研发能力欠缺、配套基础设施匮乏和产业市场化程度不足等问题也是相关产业发展的重要制约因素。新能源汽车产业同时具备战略性和新兴性的特征,其在培育和发展初期离不开政府的政策支持。要推动新能源汽车产业的健康发展,既要发挥政府公共政策在鼓励政府和企业投入方面的推动作用,也应在充分发挥相关政策在新能源汽车市场培育期的引导支持作用。作为政府实施微观市场干预的重要经济和政策工具,财税优惠政策在推动新能源汽车产业发展的过程中扮演着重要角色。要充分体现财税政策的价值,不应局限于其在短期内的刺激效应,而更应当注重发挥其在产业培育期对市场供给和需求的调节和引导作用,从而推动建立行业的持续发展机制。

参考文献:

  [1] 赵书博.国际上节能环保税收政策的变化及借鉴[J].国际税收,2014,(7):43-46.

  [2] 何鹏,邹朋,蔡丛,翟羽.国内外节能与新能源汽车财税政策分析[J].汽车工业研究,2014,(1):30-34.

  [3] 高志远,梁静.国外政采支持新能源汽车发展的经验及启示[J].中国政府采购,2014,(11):75-77.

  [4] 陈翌,孔德洋.德国新能源汽车产业政策及其启示[J].德国研究,2014,(1):71-81.

  [5] 李晶,李施雨.新能源汽车产业税收政策的国际借鉴与措施[J].税务研究,2013,(10):89-93.

  [6] 顾瑞兰.促进我国新能源汽车产业发展的财税政策研究[D].财政部财政科学研究所学位论文,2013.




 


作者: 王坤  来源: 《现代管理科学》2015年第10期


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