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美国航运业监管法规的发展历程和FMC的相关职能

美国航运业监管法规的发展历程和FMC的相关职能

0、引言

此篇文章具体论述美国航运业监管法规的发展历程和美国联邦海事委员会(简称FMC)的具体职能,由于篇幅较长,故依照文章主旨将其分为上、中、下三个部分。

现代社会中,交通运输体系愈发完善,它无处不在,直接或间接地影响着整个社会经济与人们的生活,我们的娱乐活动和商品消费、流通性及经济收益都受交通运输的影响。当今社会,交通运输和大批量生产可以说是互相依赖的关系,这也表明全球经济形势高度依赖于完善的交通运输体系。不管是人员的流动还是物品的流动都离不开高效的交通运输体系。

美国是高度发达的资本主义国家,以私营经济闻名,拥有自由度较高的资本市场。一般认为,在市场自由度较高的经济体中,竞争是决定分配稀缺资源的必要手段。竞争能够为消费者提供良性的市场,这是垄断所不具备的。然而,市场的结构往往介于竞争和垄断之间。

当市场经济中市场的定位还不够完善时,就需要政府进行适当调控。政府调控一般有以下几种形式:为维持或加强市场竞争而建立反垄断法、适当放开经济管制以及采取政府所有权制。尽可能维持市场竞争的体系,信任竞争的力量,这可谓政府调控的最大难题。

监管的定义为“由政府机关制定及维护的规则与指示。”从定义上看,监管具有一定的强制性,能够约束人们的行为,然而这一点无法说明社会不需要监管,监管的存在具有一定的合理性。

自古以来就有针对偷窃、欺诈和暴力等卑劣勾当的法律。这些法律基于道德准则,由自然法规和社会习俗而生,这些法规通常不存在争议性。然而,监管的接受依赖于其对象以及实现其目的的手段。

可以说,基于社会对监管的需要,它才得以实行。各类监管条令由立法者制约,由监管者进行实施,以便更好地管理各类事务。市场、业务障碍(垄断)以及包括制造者、消费者和交通运输业在内的利益集团的利益都需要通过监管来进行维护,通常认为它们是监管办法制定的最大需求方。

通过对某一行为的结果进行奖励或处罚,监管就可对该行为发挥一定的影响作用。很明显,如果没有监管,人们在进行某一行为时,就不会有现在对其的相关考虑。

美国法律体系的创立基于习惯法、民法和成文法。习惯法起源于英国,为当今使用英语的国家所广泛采用。习惯法取决于司法判例或以前的法院判决时使用的法律,这就意味着法院的审判结果也将成为习惯法的一部分。一旦环境发生变化,习惯法也需要进行新的解释。因此,习惯法的一大重要特性就是它会随着社会的发展不断演变。在自由的市场经济中,个体成为了备受瞩目的焦点,由此可以说习惯法同市场经济相当契合。因此,只要不违法,个人可以开展任何业务。

民法和成文法的创立基于古罗马的法律体系,也是欧陆国家及其殖民地国家法律中的一大特征。为解决较为具体的问题,立法机关制定了成文法。一般而言,成文法中的绝大部分内容都同各类业务有关,其中特别是交通运输的相关规定,可以说就是基于成文法制定的。

然而,普通法和成文法却具有很强的关联性。这包含以下两个方面:一是普通法对交通运输业极为重要,因为当今的许多相关法令条款实际上都是从普通法的规则上复制的。早期同公共运输相关联的交通运输规定一般是基于普通法制定的,要求交通运输服务的提供者向所有的货主提供服务,收取合理的运输,不允许进行价格歧视。二是条款也具有泛泛而论的属性,其具体适用性往往需要通过法院的解释。

交通运输监管也分经济和安全两大类,本文涉及的全部是经济方面的内容。此外,比起陆上交通运输,本文更着眼于海运监管的论述,特别是美国联邦海事委员会(FMC)的相关职能及规定的论述。在简要论述美国交通运输监管体现的历史之后,本文简要介绍美国的制度框架以及指导国际航运和FMC的法律法规。

通常,公营部门和私营部门都会提供交通运输服务。这一已经存在了数百年的交通运输服务作为一个体系存在,顾客享受着交通运输的服务,但它并不直接展现顾客的面前。在进行交通运输服务的时候,保持诚信能够让乘客感到满意,这一点对发展交运服务乃至经济都至关重要。监管对诚信有强化作用,使顾客相信,一旦出现了问题,监管规定会帮助他们解决问题。

在运输业中,监管有双重目的,一是为了防止承运人的不规范行为,二是为了促进一个高效、经济的运输网络的发展,以便充分满足本国的需要。

由于提供运输服务的复杂性以及整个供应链中可能会出现欺诈等行为,可靠的法律规范必不可少。这些法律规范通过文件和各类方法(比如在进行运输业务中类似于提单的保单)来产生效力。监管的发展进程在地区、国家和国际上都有体现,而人们对于其发展进程的渴望促成了全世界所有法律管辖区监管体系的发展。

交通运输对一个国家的发展极为重要。在美国,这一点很早(殖民地独立前到1870年)就广为人知。这一时期,交通运输服务由运河、收费公路与铁路等6个公共部门中的1个负责提供。由于交通运输服务工程艰巨复杂,主要由政府援助的形式开展,而政府援助主要则由国家特许公司提供。此外,联邦援助也有一定的意义,1820年,美国大批收费高速公路建成通车。

随着新技术的发展,公用部门在优先通行权上的责任感逐步发生变化,不用说监管模式也发生了变化。例如,一旦小汽车的主导地位得以确立,公用部门将无法再对私有部门进行支持。快速轮船的出现导致运力过剩和运价大幅下降。大幅下滑的运价促使英国班轮公司以及业内几家航运巨头进行正式的班轮协议,以达到限制运力固定运价的目的。虽然几家班轮公会的协定涉及了掠夺性定价,英国法庭和英国上议院此后还是在1889年和1892年分别对此予以了支持,当时的英国法律并不禁止卡特尔性质的协定。

英国的这一做法对美国的监管有很大的影响。在这一时期,美国的监管条令源自宪法,主要负责运河和铁路的管理,这一时期美国对各大公司垄断的态度和英国较为相似,而这样的监管实际上也容易造成垄断,为此,这类监管条令虽然在此后维持了近40年的时间,在1900年之前,它还是被其他监管方法慢慢地代替了。

这一时期出现的相关监管法规中,比较有名的就有1890年通过的谢尔曼反托拉斯法。

一、《谢尔曼反托拉斯法》和其他反垄断法的颁布

1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法》是美国国会正式通过的第一部反垄断法。它是为实现贸易自由而制定的一部全面的法律,旨在维护作为贸易一大原则的自由竞争,防止商务活动中必要的自由竞争受到限制而阻碍贸易的发展。美国各州内的贸易受该法律的约束,各州之间进行的贸易同样受其约束。

除此之外,美国又于1914年通过了《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》,其中《联邦贸易委员会法》授权建立联邦贸易委员会(FTC),作为负责执行各项反托拉斯法律的行政机构。两部法案和上述的《谢尔曼反托拉斯法》几经修改,至今仍然是美国反垄断法律体系中的核心部分。

《联邦贸易委员会法》禁止不公正的竞争方法或欺骗性的行为。美国最高法院称任何违反《谢尔曼反托拉斯法》的行为都视为违反《联邦贸易委员会法》,因此,尽管《联邦贸易委员会法》在立法技术上不执行《谢尔曼反托拉斯法》的相关内容,但也可以处理同违犯了《谢尔曼反托拉斯法》相同的案例。《联邦贸易委员会法》也处理其他破坏自由竞争的行为,而这些破坏竞争的行为有时候并没有违反《谢尔曼反托拉斯法》的相关规定。一般由FTC执行该法案。

《克莱顿法》能够处理一些《谢尔曼反托拉斯法》没有明确禁止的行为,比如企业兼并和连锁董事(即同一个人在两个或者更多竞争中的公司担任董事的垄断模式)。《克莱顿法》第7节明文禁止兼并以及收购,因为这些行为将造成竞争的大量减少,容易形成垄断。1936年的《罗宾逊帕特曼法》对《克莱顿法》进行了部分修正,主要目的是禁止那些可能会削弱竞争或导致市场垄断的价格歧视及服务上的差别。在1976年出台的《哈特-斯科特-罗迪诺反垄断改进法案》(Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act)中,《克莱顿法》再次得到了修正,要求某些企业在进行大型兼并和收购之前事先向政府申报。此外,任何个人在其利益受到某些违犯《谢尔曼反托拉斯法》或《克莱顿法》的行为的损害时,《克莱顿法》还给予其向法院上诉的权利。除了在利益受损时能够进行上诉之外,他们还能够获得关于今后禁止企业进行反竞争行为的法院判令。

除了上诉这些联邦成文法之外,美国各个州还有自己的反垄断法,这些法案一般由各个州的检察长负责执行。这些法案大部分都基于上述这些联邦反垄断成文法。

然而,《谢尔曼反托拉斯法》和《克莱顿法》都没有针对交通运输问题的明确法规。

二、撤销交通监管的历史进程

自1887年通过《州际贸易法》(Interstate Commerce Act)之后,美国联邦政府就对交通运输模式开始了监管。《州际贸易法》的主要立法目的是为了能够更好地对铁路行业进行监管,因为当时铁路是主要的交通方式,而且对不同个人和业务,存在不公正服务的垄断行为。当时的美国铁路还控制着江轮、驳船以及摆渡船,其垄断行为表现于几家大型公司为了挤走业内的小型企业而合伙制定运价。对此,公众和企业进行了旷日持久的抗议,他们联合起来对美国国会进行了长达十年以上的游说,才终于促使了这部法案的诞生。《州际贸易法》要求美国铁路业提供“公平合理”的运价。美国政府不参与制定运价,也不具体规定什么是“合理”运价的标准。铁路公司需公布具体运价,不得实行价格歧视。

(一)美国州际商务委员会(ICC)

1887年正式通过的《州际贸易法》授权建立了美国州际商务委员会(ICC),负责监管铁路。《州际贸易法》是美国第一部具体监管交通运输业的法案,在随后通过的《1935年汽车承运人法案》中,《州际贸易法》也得到了修正,以更好地监管从1906年起逐渐成为主流的其他运输(卡车和大客车)及贸易方式。之后通过的其他方案还包括《1940年运输法案》和《1942年货代法案》。这些法案除了授予美国州际商务委员会监管美国铁路行业的权力之外,还给予其监管汽车运输业、美国国内水上运输业以及货代行业的权力。

在监管的长期持续性上,美国州际商务委员会是这方面的行家。美国州际商务委员会的角色比较独特,它既有立法权,也有司法权和行政权。事实上,美国州际商务委员会曾被誉为联邦政府的第四大分支,拥有准立法权、准司法权和准行政权,并根据不同的情况扮演不同的角色。当需要执行某具体法规时,州际商务委员会展现它的执法权;当需要对运价的合理性裁决时,州际商务委员会展现它的司法权;当需要制定运价和相关规定时,州际商务委员会则展现它的立法权。

1995年12月31日,美国州际商务委员会被撤销。美国国会于1995年通过了《美国州际商务委员会终止法》(ICC Terminal Act of 1995),终结了这一存在了108年的高龄机构,将其部分管理职能移交给了新成立的美国地面运输委员会(Surface Transportation Board,简称STB),不过地面运输委员会只专注于铁路行业,不涉及水上运输。地面委员会隶属于美国交通部(DOT),不过一般认为地面委员会是家独立运作的监管机构,其成员在获得美国参议院的批准后由美国总统直接任命。

随着1980年代美国解除交通运输的管制,地面运输委员会从州际商务委员会那里继承的对铁路运营的经济管辖权也受到了大幅的限制,因为美国国会更多地想让市场来决定铁路的运价和服务,而不是让地面运输委员来决定。

三、上世纪80年代兴起的交通运输的管制解除

如上所述,1935年起美国通过了一系列运输监管的法案,在1970年代到1980年代,美国国会又通过了一系列解除运输管制的法案。

在各大运输委员会的协助下,国会终于1978年通过了《航空业解除管制法案》(Airline Deregulation Act of 1978),随后又于1980年通过了《机动车监管改革与现代化法案》(The Motor Carrier Regulatory Reform and Modernization Act),该法案也就是为人所熟知的《1980年机动车法案》(the Motor Carrier Act of 1980,简称MCA)。两项法案的确立标志着美国迎来了运输管制大解禁的时代。

航空业监管始于1938年。先前成立的民用航空局主要负责这部分的监管。1978年通过了《航空业解除管制法案》,其主要目的在于撤销政府对机票价格和航线的控制,放开市场准入门槛,将更多的决定权移交给市场,让美国航空业在整个行业的竞争中生存。此次法案授权美国联邦航空局(FAA)负责航空的飞行安全。

管制解除后,美国航空业得到了较快较好的发展,能够以更低的运价为更多的人和区域提供服务,设备利用率也得到了大幅的提高。航空业此后出现了一些兼并和收购的案例,而在使用了枢纽轮辐式航线网络(hub and spoken system)后,航线的运营变得更为集中,更为高效。

《1998年航运改革法》的全称为《1998年远洋航运改革法》(The Ocean Shipping Reform Act of 1998,ORSA),该法案着眼于解决运价问题,堪称航运业解除管制的一大典范。该法案给予承运人和托运人签订私密的服务合同的权力,取消价目表和合同条款(主要包括运价、服务条款和内陆点)公开申报的要求。该法规具有一定的私密性,取消了过去公共论坛提供竞争对手运价和服务条款数据对比的做法,对加强航运业内的竞争有很大的积极作用。

四、美国交通运输监管体系的转变历程

交通运输的监管主要分为投资和个人保护两个方面。

监管机构会处理这样一些投资领域的问题,在其中私营部门往往因为资金不足是不能也不愿参与的。例如,对基础设施的投资,众所周知,基础设施的建设对经济发展有着极大的重要性,但私营部门由于缺乏资金,或不确定投资回报率,而不愿参与进来。

一般来说,由于某些基础设施的投资在最初需要耗费大量的资金,私营部门往往对其敬而远之,而公共部门则会对其投资。

在个人保护方面,公众也期望政府担当起监管职责,因为私营部门通常不会也不愿优先考虑他们的个人需求,非但如此,还经常会忽视他们。因此,公共部门也应对此类监管担当起责任,具体而言也就是外部性、外溢性和个人福利的问题。如果再把这些问题细分那范围将十分宽泛,将触及生活中的方方面面。

通常而言,一个国家的监管目标将随着其发展水平而慢慢发生变化。一个国家若困于资源的贫乏,则会将监管个人保护条例的成本与国家的发展或发展机会进行权衡。当一个国家处于发展的初期阶段,发展的重点往往是基础设施方面,这就会导致个人保护方面的监管水平的下降。然而,随着国家的发展,对个人保护方面的监管要求日益增加,重点将慢慢地向个人保护方面转移。

美国早期发展的阶段中,铁路系统对于全美的发展而言至关重要,为此,才允许其垄断运营和价格歧视的行为。当美国发展到一定的程度时,价格歧视的弊端就显现了出来,它对整个行业都将造成消极的影响。为此,美国国会才通过《州际贸易法》,以改变之前的管理方式,给这个行业带来更多的竞争。然而又不能空有法律而没人执行,为此又建立起了美国州际商务委员会(ICC),来执行法律,对铁路进行监管。

(一)美国海运业监管规定的发展历程

美国第一部处理海运业方面问题的法律当属“关于船舶登记与清算、沿海贸易及其他目的的法案”(An Act for Registering and Clearing Vessels, Regulating the Coasting Trade, and for other purposes)。早在1789年9月1日,美国刚建国不久,国会就颁布了这项法律。该法律限制了美国船只的国内贸易,可视作《琼斯法案》的雏形。这项法律同这一时期其他国家的航运法规有不少相似之处。

南北战争到第一次世界大战爆发前夕,悬挂美国船旗的船只数量出现了大幅的下降,美国对外贸易中由美国船只运载的货物占比由先前的近70%跌至1914年的10%。

美国船只的数量从19世纪后期就出现了下降,主要原因是美国船运成本比欧洲和亚洲的一些承运人要高。而造成成本高企的主要原因则是美国当局要求任何一艘悬挂美国船旗的注册船只都必须在美国建造,此举实际上就是将造船业的命脉与航运业紧密联系了起来。这一时期造船业完成了造船原材料从木材主导到铁、钢主导的转型,大批钢铁船舶下水,取代了原来的木制船舶。此次转型完成之前,造船业可以说是美国一大产业,受优良的港口、船只需求及船只服务需求的影响而兴荣。那时候,美国造的船是世界上最好且最便宜的。

然而,这一转型使美国造船业处于劣势,因为美国造船业大都使用价廉物美的木材。与同样类型的在英国建造的船只相比,此项劣势使美国建造的远洋船只的价格要高出25%~50%,而由于美国船员工资较高,船只的运营成本也要高出25%~50%。除此之外,为了使用钢和铁进行造船,美国造船商还不得不同铁路运营商就钢铁展开竞争,而铁路运营商已经发展成熟,这势必造成造船成本高居不下。因此,美国船只失去竞争优势主要原因有:使用价格极其昂贵的新造船材料、造船业用人成本较高、船只运营成本较高(自1789年以后,美国法律就规定悬挂美国船旗的船只上至少必须雇佣若干名美国籍的干部船员和普通船员)以及能够提供规律的定期航班服务的蒸汽机船的登场。此次转型完成之后,美国已置身于一个极具竞争性且运价极度低廉的新兴水上运输行业之中。

好在美国航运业和远洋承运人并非一个人在战斗,他们面临的困难不久就得到了法律安排的相关补贴,凡是进行沿海贸易运输的美国船只都可获得补贴。利益相关者请求国会通过相关补贴的法律,以抚平美国造船业同其他国家相比所处的劣势。补贴的请求是正当合理的,因为其他国家(如法国和日本)也对其国内造船业有相关补助,美国必须迎头赶上,才可在这个行业中生存下来。美国国会的介入带来了以下结果:

1、国会颁布限制法规,承运人要满足只允许购买美国建造的船只的限制法规。

2、美国沿海船东反对外国船只的自由登记,他们认为这将导致外国船只进一步涌入美国,造成运价下滑。

3、1914年,只有少数美国承运人从事对外贸易,大部分美国承运人都同造船厂保持密切合作的关系,这是因为双方都想寻求联邦政府的补助。

4、铁和钢的生产商从美国对本地造船业的保护中获得了利益。

5、美国进口商和出口商以及美国重要的出口农作物的生产者都对此补助表示无法接受。他们更希望美国同意外国船只的自由登记。

这一时期美国没有国家性质的航运政策,也几乎没有私营性质的商船船队。就联邦政府对美国本地造船业给予的补助,当时业内人士对此大致可分为支持与反对的两派。相较支持派,反对派希望美国航运界向世界各地都能造船,并通过注册挂上美国船旗。即便如此,两派人仍拥有一个共同点:这个时期,任何货主都希望市面上能够拥有大量的船只供应,以便为他们服务,他们并不关心谁是这些船的船东。这一时期,货主们最关心的是运价以及是否有充足船只为他们服务。商人群体对低廉的运价更感兴趣,想要政府摒弃为刺激国家商船队伍的扩大而制定的政策。事实上,这一时期业内人士在国会上提出的海事提议仅有补助以及船只的自由入籍问题,至于政府所有权,可谓只字未提。当时,美国政府通过其下属公司——巴拿马铁路公司(Panama Railroad Company)拥有从纽约至巴拿马运河的路线的所有权。

简而言之,1916年前的美国,一些想要促使航运立法的尝试要求均以失败告终,要求可以说并没有获得什么成效,比较典型的就有1912年对《巴拿马运河法案》进行的修正,该次修正允许船龄小于5年的外国建造的船只进入美国登记。

第一次世界大战于1914年8月爆发,此后美国就终止了大部分去往欧洲的海上贸易。保险公司不愿为海上贸易承担战争的风险。关键时刻,美国管理部门站了出来,成立了战争风险保险局(War Risk Insurance Bureau),该机构隶属于美国财政部,专门负责对战争风险进行保险,为此,极大程度地拯救了美国航运业。美国管理部门也提议成立允许船东对外国建造的船只进行注册的法律。两项措施在这一危机时刻获得了美国两党人士的支持,最终于8月底正式通过立法。在那个工业生产增长迅速的危机年代,美国的对外贸易终于得以恢复,不过贸易进行得并不顺利。1915年,全球港口(特别是欧洲港口)由于船只和劳工的缺乏,拥堵问题异常严峻,这也导致了运价一路高涨。船只缺乏的问题异常严峻。

同一时期,来美国登记的外国建造的船只数量一路增长,美国航运业也形势一片大好,获利颇丰。当时,不管是来自美国国内还是国外,美国造船厂获得了大量的积压订单,比如,许多订单在1915年年中就已签下,建造的船只则一直要到1918年才能交付。那是忙着解决船货清单问题的一大时期。

《1916年航运法》的顺利通过使美国政府组建起了一支强大的商船队伍,此外,美国政府还成立起了一家政府运营的大型造船企业,此后不到5年的时间里,该公司就一跃成为了全球最大的航运企业。1917年到1922年,美国政府共建造了2 300艘船,耗资超过30亿美元,这可谓是一笔史无前例的投资。1913年,美国总共建造船只27.6万吨,比英国少了15%,到1919年,美国总共建造船只的吨位已超过400万吨,成为世界第一。1914年,美国商船队伍仅仅承担了美国远洋贸易份额的10%,到1918年,该项占比超过了40%。

《1916年航运法》制定了许多规定,其中包括对海运业卡特尔性质行为的反垄断豁免权,此项规定一直沿用至今。

总而言之,欧洲爆发的第一次世界大战很大程度上改变了美国海运业面临的危机。美国的商船队伍不仅在战时还是在战后都扮演着极其重要的角色。

《1920年商船法》(the Merchant Marine Act of 1920)亦可视为这一时代的副产品,该法案也就是著名的《琼斯法案》。《琼斯法案》对美国商船的保护及发展壮大有很大的作用,对在美国境内水域及港口间的水上贸易做出了一系列规定。该法案27节规定:不管运载什么货物,只要在美国境内水域航行,该船只必须挂美国船旗,必须在美国建造,船舶所有权归美国公民所有,船员必须是美国公民或美国永久居民。该法案由美国众议院琼斯(Wesley Jones)提出,故命名为《琼斯法案》。

《琼斯法案》的成立具有相当合理的理由,具体为:为了加强国防,促进国内外贸易正常的发展,美国必须要有一支装备精良的商船队伍,这些船队中的大部分船型都要担负起美国国内外贸易中大部分货物的运载任务,一旦发生战争或其他紧急情况,这支队伍也能够作为美国海军的后备力量展开行动。这些船只的所有权归美国公民私人所有,并由其负责运营。该法案的明文规定在某种意义上可解释为其要求美国交通部部长参与到船舶及其相关设施的部署、相关规章制度的制定以及相关航运法案的管理中来。而美国航运法案则始终以发展壮大美国商船船队的实力为第一要务。

自1920年《琼斯法案》通过后,美国航运业历经了数次由劳工问题引起的风波。劳资双方不断进行商谈,劳工要求提升薪资待遇,而运营商却不予回应,此外,还成立了工会和海事学校,码头工人不断地进行罢工,掀起了一场场轩然大波。

20世纪30年代中期,美国商船发展呈下降状态。那一时期,在建船舶为数不多,现有船舶多数较为老旧,运作效率十分低下;而面对工会的抗击,船东们处于不利的处境,船员们的工作效率和士气也正在消亡之中。1936年,美国国会采取坚决行动,解决了这一系列问题。国会于1936年6月29日正式批准通过了《1936年商船法》,并授权创立了美国海事委员会(US Maritime Commission)以进一步发展美国的商船队伍,使其数量维持在一个充分且平衡的水平,以促进美国的贸易并对国防起到协助作用。

《1936年商船法》是一部美国联邦法律,其立法目的除了上述的发展美国商船队伍、促进贸易、协助国防以外,还对先前的一些方案做出了一些撤销。

具体而言,该法律授权创立了美国海事委员会,此外还要求组建一支美国商船队(United States Maritime Marine),该商船队伍需要具备以下几点职能:

1、能够进行任何国内水上贸易

2、能够进行大部分对外贸易

3、战时和国家面临紧急时刻,作为美国海军的辅助力量展开行动

4、需挂美国国旗,由美国公民负责运营,船只所有权归美国公民所有

5、由装备最精良、安全系数最高的船只组成,同时具有最合适的船型

6、船只必须在美国建造

7、船员必须是训练有素的美国人

除此之外,《1936年商船法》也创立了联邦津贴,用于建造和运营商船。该法案通过后的两年,就设立了美国商船青年团(US Merchant Marine Cadet Corps),也就是后来的美国商船学院(United States Merchant Marine Academy)。弗吉尼亚州出身的美国众议员Schyler O. Bland被认为是这部法律的创始人。《1936年商船法》设立了一个为期10年的造船计划,在和平时期,这些被建造出来的船只将用于贸易,在战时或国家面临紧急时期,这些船只也可为美国海军所用。此外,该法案还设立了一个海员培训计划,使这些海员在战时也能够为美国海军所用。

“珍珠港事件”后美国正式参加第二次世界大战,美国那时的一大目标就是大力发展商船,包括1942年成立战时航运管理局(War Shipping Administration)。战时航运管理局负责组织美国商船、建造新船只以及将货物运到其最需要的地方。二战期间,美国大力建造商船,到二战末期的1945年,美国各地的船坞已经建造了超过2 700艘“自由轮”(Liberty ships)及数百艘“胜利轮”(Victory ships)货船及其他油轮。同一时期,美国各地开设了很多新的海事培训中心。

美国海事委员会于1950年5月24日正式撤销。其职能分别由美国联邦海事局(US Federal Maritime Board)和美国航运管理局(United States Maritime Administration,简称MARAD)进行继承,其中美国联邦海事局主要负责管理船舶航运、授予商船建造以及运营部分的津贴,而美国航运管理局则负责管理津贴项目、对用于美国国防所需的船只进行维护以及运营美国商船学院。

1951年3月13日,美国商务部部长创建了美国国家航运管理局(NSA),负责向其他部门提供由MARAD维护的国防用船队中的船只。当战争以及其他政府机构的需求超出私人所有的美国商船船队的能力之外,这些船只就可即时登场以满足这些需求。在战争时期,NSA也征用私人所有的商船船只,将其用作军事目的。此外,NSA建立的时期也正是美国的欧洲盟友在战后面临百废待兴的一段时期,NSA派遣船只开赴欧洲以满足这些国家面临的紧急需求,将煤炭及其他散装材料运输到这些国家,以帮助他们重筑防线,重建家园。

从1977年起,快速后备船队(Ready Reserve Fleet,简称RRF)开始承担起先前国防后备舰队的大部分任务,并逐渐取代了后者的地位。在1990年8月和1992年6月的“沙漠盾牌”及“沙漠风暴”行动中,RRF为美军做出了巨大贡献。两次行动中,RRF总计调动79艘船,担起了海上军事补给的重任。据悉,这批船只共运载的单位装备(unit equipment)和武器数量分别占两次军事行动所需总量的25%和45%。RRF即时将装备和物资运送到各个战区,对美国陆军、海军以及海军陆战队的装备进行补给。

在2003年爆发的伊拉克战争中,RRF仍然表现得十分抢眼,仅在战争第一年结束,RRF就为各个战区运送了6 100万平方英尺(约5.7平方千米)的货物和11亿美制加仑(约4 200 000立方米)的燃料,至此人们渐渐认识到了商船在伊拉克战争中的重大贡献。

2005年8月和9月,飓风卡特里娜(Hurricane Katrina)和飓风丽塔(Hurricane Rita)分别登陆墨西哥湾沿岸地区,周围地区受灾情况较为严重,RRF随后就被指派到该地区,进行救援行动。联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency)要求RRF总共提供8艘船用以救灾。其中一艘船提供电力。


作者: 许懿  来源: 《航运评论》2017年第1期


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