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三大世界城市人口变迁的启示

三大世界城市人口变迁的启示


如果过度依靠行政手段改变城市人口就业结构,借此达到产业“高端化”目标,可能事倍功半,甚至会影响城市发展活力的释放

特大城市因其集聚了大量的人口和经济,承担了国家发展增长极的作用,能够影响一个国家、地区甚至全球的发展。纽约、东京和伦敦是公认的世界城市,也是典型的特大城市,其人口发展模式和经验对中国具有重要的借鉴意义。

本文通过对这些城市人口发展状况的比较,侧重回答以下几方面问题:一是城市化与特大城市人口数量变动之间的关系;二是特大城市人口空间分布的变动特征;三是特大城市都市圈人口规模变动状况;四是特大城市人口就业结构比较。

在城市化快速发展时期,能不能控制住特大城市的人口增长?

当前,中国还处于快速城市化发展阶段,正确判断特大城市人口规模变动趋势,对制定相关城市发展政策推动城镇化健康发展具有现实意义。从东京、纽约和伦敦城市人口变动情况来看,在日本、美国和英国处于城市化快速发展时期,东京、纽约和伦敦的城市人口也在快速增长,两者之间具有时间同步性。

如图1所示,日本城市化是从上世纪30年代开始加速,“二战”期间有所回落,战后进入飞速发展阶段,1950-1970年城市化年均增长3.5个百分点,到1970年达到72.2%,进入成熟阶段。东京都城市人口变动经历了同样趋势,1920年,东京人口还不足400万,此后伴随着城市化的加速,1940年已达735.5万。“二战”期间东京人口大幅减少,战后重启快速增长态势,1955年恢复到“二战”前水平,1970年东京城市人口达到1140.8万人,此后,东京城市人口总量变动不大,而在人口飞速增长的1955-1970年期间,城市人口年均增长达22.5万人。

如图2所示,1880年,美国城市化进入加速发展阶段,到1920年,城市化达到51.2%,城市化率年均增长0.58个百分点,是美国城市化增长最快的时期。在此期间,纽约城市人口也从191万增长到562万,年均增长近10万人,也是纽约人口增长最快的阶段。上世纪20年代以后,美国城市化发展出现了减速,到1960年城市化达69.9%,纽约城市人口增至778万,城市化年均增长0.47个百分点,纽约城市人口年均增长5.4万人。1960年后,美国进入城市化成熟阶段,纽约城市人口出现上下反复,但总量已基本趋于稳定,变动不大。

英国是世界上第一个完成工业化的国家,1801年英国城市化率为33.8%,在整个19世纪,英国的城市化一直保持了相对较快的增长速度,到1901年,英国城市化达78%,在此期间年均增长0.44个百分点,自此以后城市化进入了成熟阶段,保持了相对稳定状态。伴随着英国城市化的快速发展,伦敦城市人口同样快速增长,在1801-1901年期间,伦敦城市人口增长了546.9万人,年均增长5.47万人。与东京和纽约不同,在英国城市化基本稳定以后,伦敦城市人口还曾经出现较快增长的阶段,在1920-1940年期间,伦敦城市人口增长了200万,年均增长达10万人,超过了19世纪的增幅。而后伦敦城市人口也出现了上下波动,但是,总量并未有太大的变动。

特大城市的中心城区、近郊区和远郊区,哪里吸纳人口最多,增长最快?

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在特大城市快速发展之初,城市中心区人口会快速增长,但是,当中心城区人口达到一定规模后,中心城区人口将会出现减少,而周边地区人口会持续增长。以纽约中心区曼哈顿为例,1790年曼哈顿仅3.3万人,到1910年达到233万人,占纽约全市人口的48.9%,人口密度达3.9万人/平方公里。同年美国城市化水平还不足50%,纽约总人口为476.7万人,正处于城市发展历史上人口增长最快的阶段,但此后曼哈顿人口开始持续下降,到1980年已减少到142万,相比巅峰期人口减少近百万。当然,中心城区人口的减少也带来一些问题,比如就业机会减少、失业率增高、贫困化现象严重等,也不得不提出内城振兴计划。但是,需要特别注意的是自上世纪90年代开始,曼哈顿的人口数量又开始缓慢回升,到2010年,曼哈顿人口恢复到158.6万人,仍然比巅峰时期人口少了70多万人。

东京中心城区人口的减少,同样在日本城市化成熟之前已出现,比如,东京都心的千田代区和港区,自1920年起就开始出现人口减少现象。以都心六区为整体来看,人口规模亦从1935年开始出现减少,其时日本城市化水平刚刚超过30%,正处于城市化快速发展的起步阶段。与中心城区人口减少不同,近郊和远郊区的人口总量在快速增长。

为了更加清晰展示人口空间分布的变化,我们将从更细的空间维度加以分析。按照空间距离将东京分为几个圈层,详细分析各个圈层吸纳人口的变动情况。如图5所示,东京10公里圈层内(占核心市区面积一半稍多)人口占比持续降低,1955年人口占比曾达30.8%,到2011年下降到11.1%。需要注意的是,近年来东京中心区人口重新开始增长,2011年比重比1999年提高了0.5个百分点。而10-20公里圈层人口占比呈现出先增后减的趋势,早在1965年占比最高曾达到34.9%,此后逐步降低,到2011年已下降到27.8%。相比而言,在20-30公里圈层的人口比重是持续增长的,已经从1955年的12.8%,增长到2011年的23.7%。相比核心城区和近郊区,上世纪60年代以来,30公里以外的远郊区人口增长速度要更快,从1960-2009年,30-50公里圈层人口比重提高了15.6个百分点。

特大城市所处都市圈的人口如何变动?

随着特大城市规模的扩大,其影响已经超越了自身行政辖区,扩展到周边地区,并与这些地区发展成为经济一体化的都市圈。我们进而将视野从特大城市自身扩展到都市圈,以都市圈为对象分析人口总量的变动情况。

从上文分析中可以看出,如果仅以行政区为单位计量城市人口规模,三个城市已基本趋于稳定,毕竟城市发展空间有限,人口总量难有较大的突破。然而,将视角放大到都市圈的范畴时,我们可以清楚地发现以特大城市为核心的都市圈吸纳人口情况并不同于城市自身。由于都市圈是一个区域概念,并没有明确的范围划定标准,不同的国家、机构和学者有不同的认定标准,由此也会使得彼此之间不好比较。世界银行数据库提供了一套全球各国都市圈的数据,可以以此比较,以下我们将应用世界银行的数据对都市圈人口状况试做统一比较分析。

世界银行提供了1960年以来的数据,在此期间三个都市圈人口变动略有不同。伦敦都市圈在1960-1971年期间,人口总量出现了小幅减少,共减少了73.9万人,同期伦敦城市人口也处于减少状态,此后虽然有一个阶段伦敦城市人口仍然在减少,但是,伦敦都市圈人口却一直保持了一个增长的状态。纽约都市圈在1970-1980年期间出现了人口减少的状态,十年间人口减少了59万人,然而,同期纽约市区共减少82万人,因此,如果扣除纽约市区减少的人口,都市圈内其他区域吸纳人口是在增加的。自1980年以后,纽约都市圈人口处于持续增长状况,未曾出现过人口减少状况。与纽约和伦敦不同,自1960年以来,东京都市圈的人口处于持续增长状况,未出现人口减少的状况。

自1980年以来,三个都市圈所吸纳人口的总量一直处于增长的状态,而且,伦敦都市圈吸纳人口占全国总人口的比重也呈现上升态势,1980年吸纳人口占全国总人口的比重为17.33%,到2015年提高到19.17%。东京都市圈所吸纳人口总量在增长,但是,人口占全国总人口的比重在32%-34.5%之间波动。纽约都市圈吸纳人口总量增加,但是比重却在持续下降,已经从1980年的9.31%,降低到2015年的7.09%,下降了2.22个百分点。

特大城市人口就业结构是否呈现高端化特征?

当前一些人士认为,通过减少特大城市的低端产业,推动城市产业“高端化”,能够起到减少城市人口的效果。在国内以北京为代表的城市,将批发零售等行业作为“低端”产业的代表,通过拆除一些违章建筑、有形市场等方式来疏导城市人口。对于特大城市人口就业结构能否高端化的问题,发达国家主要城市发展经验是什么样的?以下我们主要利用纽约和东京1990年以来城市就业结构数据,来分析特大城市就业结构状况。

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如表所示,从纽约和东京的就业结构变动来看,一些生产性行业吸纳就业的比重会随着时间变动有较大变化,比如制造业,无论纽约还是东京,制造业吸纳就业占就业总人口的比重都出现了较大幅度降低,其中,纽约在1990年制造业就业占比为11.95%,到2012年已经不足1990年的一半,仅为5.21%;东京同样从1990年的22.54%,下降为2015年的9.65%。在各项就业中,与人口生活密切相关的生活性服务业占比却保持了稳定。比如,批发零售业,1990年以来,纽约的批发零售吸纳就业人口的比重维持在14%-15.5%之间,东京也大致在17%上下,并没有明显的增减变动。而与城市建设相关的建筑业就业比重,也会随着城市化的成熟,占比逐步趋于稳定。

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国内一些城市希望通过清理低端产业,而着重发展生产性服务业,来提升产业结构,金融行业是屡屡提到要重点发展的行业,那么,国际城市发展经验是否支撑这一点呢?从纽约和东京两个城市的就业结构来看,金融行业的就业比重都呈现出一定幅度的下降。纽约金融行业的就业比重从1990年的9.49%,降低到2012年的7.76%,减少了1.73个百分点;东京金融行业的就业比重从1990年的9.52%,降到2015年的3.5%,减少了6个百分点。

综上分析可以看出,城市的就业可以分为两部分,一部分就业是为满足城市生产活动,这部分就业会因为技术进步、城市发展等因素的改变而改变,因此在一些具体行业上就业比重会不断变化。另外,还有一部分就业是满足城市中居住人口的各项需求,这部分就业只会因城市人口需求的产生而产生。而对人的需求来说,有一部分需求会随着经济社会的发展而不断更新,同样会不断创造出新的就业需求。另外一部分是人的基本生活需求,这部分总体是变动不大的,比如满足人的吃喝等,只要有人就会产生这些需求,也会在就业中占到一个相对稳定的比重。因此,如果过度依靠行政手段改变城市人口就业结构,借此达到产业“高端化”目标,可能是事倍功半,甚至会影响到城市发展活力的释放。

几点启示

从国际上典型特大城市发展经验来看,在城市化快速发展时期,人口向特大城市集中是一个必然趋势。正是由于人口的集中,才为城市的发展提供了充足的资本投入;正是由于人口的集中,才为产业发展提供了必需的廉价劳动力;正是由于人口的集中,才增加了城市消费市场的容量,促进了商业的繁荣;正是由于人口的集中,才为产业升级转型储备了必要的人才资源。当前人口在特大城市集聚是必然的,然而特大城市人口空间布局处于不断变化的过程,也解决了人口过度集聚带来的一些问题。当前解决中国特大城市发展中出现的问题,需要着重处理好以下几个关系。

一是处理好主城区和行政管辖区的关系。与国际上的城市不同,中国的特大城市不光有人口密度较高的城市中心区,也包含大量的农村地区。中国的特大城市更类似于国际上的都市圈,比如纽约市面积为833.5平方公里,而根据美国管理和预算总署的定义,纽约都市圈面积为1.7万平方公里;而东京都的面积为2188.7平方公里,广义东京都市圈包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县等,面积为1.34万平方公里。北京的行政辖区为1.68万平方公里,如果以行政辖区为整体进行计算,北京人口密度并算不高。这是中国特大城市普遍存在的问题,主城区存在人口过度集中的问题,但是,行政辖区并不存在人口过度集中的问题,因此,制定政策时要区分主城区和行政辖区的概念,解决中心城区人口密度过高的问题同时要把视野放在整个行政辖区,放在区域发展上来,并且主城区内部也要根据发展定位有所区分,绝不能一概而论。

二是处理好特大城市和区域发展的关系。国际经验表明,特大城市是带动区域协调发展的重要力量,中心城区会主动将优质资源要素向周边区域布局,形成中心城区与周边地区的合理分工。比如,东京控制中心城区内各类学校的扩建规模,引导优质教育资源向周边布局。当前,中国还存在资源要素向特大城市中心区过度集中的现象,城市中心区表现出明显的“虹吸效应”,没有形成城市中心区与周边区域协调发展的关系。要解决中国特大城市发展中存在的问题,要从区域发展的角度入手,将特大城市中心城区的产业、居住、公共服务等功能适当向周边转移,并且要敢于将一些所谓的“高端”功能向周边转移,形成功能互补的格局,从而主动吸引中心城区的资源要素迁出。

三是处理好产业升级和低端生活服务业发展的关系。促进产业升级是提升中国特大城市国际竞争力的关键,政府要制定引导产业升级的相关政策。同时,要认识到城市不同人群之间、不同产业之间存在相互依存的生态关系,城市不仅需要高端服务业,如金融保险、创新服务等,也需要满足人口基本需求的各项服务业。要认识到城市宜居的关键是能够为城市居民生活和创业提供更为方便的条件,城市在发展转型升级的同时,要为有利于居民生活的服务业发展留足空间,要为人口创业、创新提供必要的空间,绝不能一概否定,一拆了之。即使像纽约这样的世界城市都鼓励发展城市的小商小贩,像苹果这样的高科技企业都是从车库中起步创业,我们的城市应该从中有所启发。


国家发改委城市和小城镇中心政策研究院副院长 范毅 国家发改委城市和小城镇中心学术委员会秘书长 冯奎

《中国改革》2017年第3期

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