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浅谈PPP模式的发展

浅谈PPP模式的发展


摘 要:

PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写,即“政府和社会资本合作模式”,是政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式。党中央国务院高度重视PPP改革工作,把PPP改革作为增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的一项重要举措,通过PPP模式激发包括民间资本在内的社会资本参与投资的活力。本文在介绍PPP内涵及发展的基础上,归纳了PPP模式的特征及优势,阐述了PPP模式对经济建设的现实意义,提出了PPP模式可持续性健康发展的几点建议。



一、PPP的内涵及其国内的发展

(一)何为PPP

1.PPP定义。PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写,即“政府和社会资本合作模式”,是政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构;而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

2.PPP的起源。PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制,是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目,或提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,双方通过签署合同来使得权利和义务明确,从而形成一种合作伙伴关系,彼此能起到监督,最终达到互利共赢的效果。

(二)PPP的内涵

1.PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

2.PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来。这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

3.PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,从而很好地解决了这个问题,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

4.PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营,由民营企业负责项日融资,有可能增加项日的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

(三)PPP模式在国内的发展

2011年以来,地方政府债务问题突显,以地方政府举债支持基础设施建设的发展模式无法持续。政府高度重视推广“政府与社会资本合作”模式,希望达到缓解政府债务压力、提高公共服务效率、推进市场化改革、拓展民间投资等多重目标。2013年11月,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年9月,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),大力推广使用政府与社会资本合作模式(以下简称PPP模式),引导鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

通过几年努力,地方PPP项目需求继续增长,目前我国财政部综合信息平台全部入库项目10685个,总投资额12.73万亿元,对拉动投资和促进经济增长发挥了积极作用。2016年以来,全国PPP项目落地加速,截至9月末,已进入执行阶段项目946个,总投资额1.56万亿元,规模可观,落地率26%,入库项目正在加速落地,落地率稳步提升。

二、PPP模式的特征及优势

(一)PPP模式的基本特征

1.公私合作。公私合作并形成伙伴关系,并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求,而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

2.利益共享。政府不以分享利润(分红)为唯一目的,还需要对企业可能的高额利润进行控制,即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润(利益的可调节性)。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外,也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报(利益的可调节性)。

3.提高效率。采用PPP模式的项目,必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求,或者难以明确划分风险的项目,不应采用PPP模式。

4.风险分担。考虑双方风险最优应对、最佳分担,将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式,要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。

(二)PPP模式的优势

1.为社会效益突出、经济效益不足的“准经营性项目”提供融资。相当一部分基础设施项目具有公益性与收益性并存的特点,项目自身经济效益不足是项目融资的最大障碍。除政府以外,一般情况下没有人对这类项目的投资有积极性。采用PPP融资模式可以通过政府对项目的扶持,提高项目的经济强度,降低项目风险,维护投资者和贷款方的利益,使项目融资成为可能。

2.为政府减轻预算压力和债务负担。多数国家对于政府顶算的规模以及政府借债的种类和数量均有严格的规定。这些规定限制了政府在金融市场上安排贷款的能力。在这种情况下,对于自身具有一定经营效益的公共建设项目,如能源、交通等基础设施项目,政府可以通过安排项目PPP融资的方式,较为灵活地处理债务对政府预算的影响。这样政府不是以直接投资者和借款人的身份介入项目,而是以为项目提供扶持措施的方式来组织融资。既解决了项目建设资金的需求,又避免了政府直接举债。这种做法已在许多国家的公共建设项目中得到了应用。

3.为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目提供融资。基础设施项目投资额度一般较大,一些大型项目投资金额往往达几亿甚至上百亿元。项目的投资风险超出了项目投资者们所能够和所愿意承受的程度,采用传统的公司融资方式,将没有人敢参与项目的投资。因为一且项目出现问题,投资者所受到的损失将不仅仅是项目中的投入,还会牵涉到其他的业务和资产,甚至会导致破产。项目PPP融资利用项目自身的资产价值、现金流量和政府给与的扶持措施安排有限追索贷款,使得为这类项目安排资金成为可能。

三、PPP模式对经济建设的现实意义

PPP模式是一种能使政府、社会资本、社会公众三方共赢的合作机制。它改变了以往政府与社会资金授权、垂直式的分工模式,通过构建深度合作机制、打造新的产权关系、整合公私各自优势,来提高公共产品和服务的供给效率,同时拓宽了民营资本的发展空间,缓解了财政支出压力。从传统模式向“PPP模式”转变,不是简单的、技术层面合作形式的变化,而是更深层次的机制变革,对加快转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革等具有重要的意义。

(一)PPP模式可以助推城镇化建设,推进城建投融资体制改革

根据当前经济形势和地方债务情况,原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现,难以持续,急需建立规范、透明的城市建设投融资机制。目前看来,“PPP模式”可以在基础设施、公用事业、公共服务等领域有效吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制、同时,“PPP模式”强调“平等参与、公开透明”的伙伴关系。这正好与转变政府职能,发挥市场在资源配置中的决定性作用相契合。

(二)PPP模式有助于化解地方债务,建立现代财政制度

政府确定化解债务的具体项目,公开选择合适的社会资本主体,共同成立spv(特殊目的公司),由spv自行进行项目融资,建成后政府再以特许经营方式订立项目长期回报契约,从而化解地方建设债务。由于“PPP模式”强调政府与社会资本各尽所能、深度参与,能够有效减轻政府债务压力,符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求,“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式,与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

(三)PPP模式有利于降低项目风险,提升政府公共服务能力

以往主要依靠政府本身决策公益项目,容易出现项目论证不充分、仓促上马的情况,PPP模式中社会资本在项目论证设计之初就参与其中,有利于降低项目风险。同时PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,有助于理清政府与市场边界,提升政府的法制意识、契约意识和市场意识,更好地履行公共职能,全面提升公共服务水平。

(四)PPP模式是一种新的合作机制,有利于民营资本加快发展

PPP模式将政府和社会资本的关系确立为合作伙伴,具有利益共享、风险共担的优点,政府不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作,还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争,使民营企业获得公开公正公平的进入权限,产业链布局、项目运作等工作会更加有效率,垄断行业的整体格局也会随之调整。

四、确保PPP模式可持续健康发展

在中国经济新常态下,PPP模式除了能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革,通过私营部门提供公共服务获取相应的收益,政府补贴的方式达成公私合作的长期契约关系之外,还可以加大基础设施投资,完善公共产品、公共服务的提供方式,整合社会资源,激发社会投资活力,促进经济转型升级。为了确保PPP模式的持续健康发展,在其推行过程当中,应当注意以下几点。

(一)健全PPP法律法规制度

PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目巾需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

(二)解决好政府职能及角色的转变

在PPP模式下,政府南原来的公共服务的唯一提供者转变为PPP项目中的合作者与监管者。首先,作为PPP项目的参与者,政府与市场应在合作过程中缔结长期合约,明确双方的责任,依合约办事,遵守契约精神;其次,作为PPP项目的合作伙伴,政府要为PPP项目的实施提供良好的经济支持与物质保障,保证PPP项目稳定发展的物质与经济需求;最后,政府还应担当起PPP模式运行过程中监管者的角色,提供配套的政策服务与法律监管。PPP项目是政府与社会资本在依法合规、平等协商的基础上达成的长期合作关系,政府和市场是作为一个共同的利益主体来发挥作用的,一方的行为要受到另一方的制约与监督,双方要切实担当好各自的职责而不能推脱,只有政府与市场协力,才能够达到预期的效果。

(三)公平分配风险与收益

政府与社会资本的合作,其特点之一就是利益共享、风险共担。对于PPP模式推进过程中产生的风险,根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中对风险的分配原则和要求,应在政府和社会资本间合理分配风险。由社会资本承担的风险,私人部门要独立承担,由政府承担的风险,政府不能逃避,对于两者共同承担的风险两者要共担责任。同样,收益也是如此,属于企业所得,政府不得占有;分配给政府的收入,企业不得觊觎。在PPP模式中,参与者所承担的风险与获得的收益往往与他们的付出相匹配,面临的风险越大,为应对风险做出的努力就越多,获得的收益也该越多;反之,承受的风险越小,付出的努力小,获得的收益就相对少一些。因此,在PPP模式的运行过程中,应公平分配风险与收益。

(四)保证公益同时兼顾效益

在PPP模式中,政府作为公共服务的提供者,是为了追求公益,而社会资本作为基础设施的建设者,追求的是效益,必须处理好二者的关系,兼顾公益与效益的平衡。企业作为一个经济主体,其经济活动的目标就是追求利润最大化,在私人部门参与基础设施建设过程中,必须保证企业获得一定的资本回报率,以保证私人部门参与合作的动力,对于具有良好效益但收益不能覆盖成本的PPP项目,要给予一定的补贴。此外,作为一项公共项目,政府还必须保证基础设施的公益性。因此,政府必须根据企业的绩效,制定一个合适的标准,合理确定社会资本的回报率,在保证公益的同时兼顾效益,在推进公益的同时获得效益。

(五)解决好进入渠道与退出机制

PPP模式的持续健康发展必须建立严格的进入渠道和退出机制。对PPP项目的进入要严格把关,对PPP项目的退出要依法合规。初期,对PPP项目的引入,要选取具有较高的市场化程度、稳定的需求、灵活的价格调整机制和使用者付费的项目。对引入的私人部门,要对其资金实力、经济实力、社会影响力等综合判断和评估,确保私人部门在项目的实施过程中有足够的能力灵活地运用资金,应对风险。通过严格的进入渠道,保证合作伙伴、合作项目的稳定性。

PPP项目全周期时间跨度较长,一般都在20年以上,在执行合同期间会经历各种因素的变化,客观上需要在不同发展阶段有不同类型的参与方。另外,政府与社会资本的合作模式有很强的金融属性,而金融资本天然就有流动的需求。目前缺乏与社会资本进入规模匹配的PPP权益和资产转让市场,社会资本的退出有诸多不便,完善的退出机制是社会资本参加PPP项目不可或缺的重要保障。

(六)深化金融改革,加大金融创新

1.加强金融市场的建设,增强各类投资者信心。作为公共服务机制的重大改革或是重大的创新,PPP的推广无疑需要发达的金融市场给予融资支持。金融市场要给出各类投资者长期的、稳定的、可预测的投资同报。与风险相匹配、与期限相匹配的定价体系的形成是市场发展的核心功能。政府与社会资本的平等合作应当充分体现高风险、高收益、低风险、低收益的原则。

2.加强融资模式的创新,为PPP提供综合性的创新性金融服务。从各国的PPP发展来看,持续的融资创新能力是PPP项目能否成功的关键和核心。PPP项目大都投资规模巨大,期限较长。传统的银行信贷模式难以完全满足。需要根据金融机构集团化发展的趋势,综合经营发展的趋势,结合PPP项目的实际特点和自身特长,积极创新符合PPP项目融资特征的金融产品,提供涵盖PPP项目全生命周期、全方位的综合金融服务;要针对PPP项目不同阶段,创新提供不同形式和属性的创新金融工具,通过开发性,商业性的信贷支持,通过发展项目收益票据,资产支持票据这样一些针对项目现金流的金融产品的创新或者是固定收益产品的创新,通过发展股权、债权、贷款以及基金的结合、保险资金等方式全方位的参与,才能够满足PPP发展过程中的多元化、规范化、市场化的融资渠道和退出的机制,满足PPP不同阶段的差异化的融资需求。

3.加强金融风险防范,推动金融支持PPP可持续健康发展。对于金融部门而言,要充分把握现阶段业务推进和制度建设的关系,及时总结国内外的实践性经验,加强对PPP趋势的前瞻性研究,加快建立符合PPP融资特点的内控制度和风控体系。

我国经济发展进入新常态,需要通过改革创新和动力转换,提升经济发展水平、发展质量。PPP模式是国际公认的社会资本参与公共资源配置的有效途径之一。PPP改革作为一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新,通过创新机制转换,为增加公共产品公共服务供给、稳增长提供了一种新的动力。

参考文献:

[1]张勇,郝寿义.应用PPP融资模式促进城市基础建设发展[J].生产力研究,2004,(11).

[2]陈华,张敏.如何促进PPP模式持续健康发展[N].光明日报,2016-05-11(15).

作者:吴波 出处:《武汉金融》2017年第1期

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